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生态环境保护综合执法队伍的定位及运行机制

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-03-19  来源:中国环境报  浏览次数:8225
内容摘要:《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)近日印发,《指导意见》明确了深化生态环境保护综合
       《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)近日印发,《指导意见》明确了深化生态环境保护综合行政执法改革的主要任务,其核心是整合组建生态环境保护综合执法队伍。

前面几篇文章,我们就综合执法队伍的职责、机构、层级以及队伍建设等方面进行了解读,文章刊登以后,多位读者通过来信和来电的方式参与讨论,特别是地方生态环境部门的同志提出了很多现实问题的解决办法,对丰富解读和改革探索起到了积极作用。通过与读者的交流,我们发现关于还存在一定的争论,今天我们将就此问题和大家做进一步探讨。我们认为,要找准定位、理顺机制,发挥好综合执法队伍应有的作用,务必要处理好以下三个方面的问题。

解读1:生态环境保护综合执法队伍接受同级生态环境主管部门的领导

《指导意见》指出,生态环境保护综合执法队伍主要职能是依法查处生态环境违法行为,依法开展污染防治、生态保护、核与辐射安全等方面的日常监督检查。生态环境部门统一负责生态环境保护执法工作,支持生态环境保护队伍实施行政执法。这一表述,明确了生态环境主管部门是生态环境保护综合执法队伍的领导部门的定位,从顶层设计上为综合执法队伍履职明确了方向。

生态环境保护执法,起步较晚,对“以谁的名义执法”一直有不同的看法,而以谁的名义执法,将对执法程序、行政复议等环节产生影响。目前绝大多数地方生态环境部门均以部门名义执法,能够较好地履行执法职责。新的《环境保护法》第二十四条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门,有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”由此可见,目前环境执法队伍依然是受委托执法。

既然法律的框架无法突破,那么如何在法律框架下更好地发挥执法队伍的作用,《指导意见》提出了生态环境主管部门是生态环境保护综合执法队伍的领导部门的定位。在具体实践中,生态环境主管部门作为领导部门,履行执法队伍建设的领导责任,统筹做好队伍管理、对外协调等支持行政执法的职责。而对综合执法队伍,《指导意见》指出了规范化、现代化、专业化、制度化的发展方向,真正做到“让专业的人,专心,做专业的事”。

同时,与之相匹配,在基层执法方面,《指导意见》提出“局队合一”的模式,压实县级生态环境分局对生态环境执法的领导责任,把资源和力量向执法一线倾斜。对于“局队合一”的具体落实形式,《指导意见》赋予了地方很大自主权,要求结合实际情况落实。建议可参考公安机关内设刑警、交警大队的模式,县级生态环境分局可以内设生态环境保护综合行政执法队伍。

解读2:理顺生态环境保护综合执法队伍与相关行业管理部门权责关系

相关行业管理部门不再保留生态环境保护执法队伍。从中央深化行政执法体制改革的总体要求来看,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》规定,深化行政执法体制改革,目的是“解决多头多层重复执法问题”,实现路径是“相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍”“整合同一领域或相近领域执法队伍”“探索实行跨领域跨部门综合执法”。《深化党和国家机构改革方案》第五十一条要求,“整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍,统一实行生态环境保护执法”。《指导意见》坚持优化、协调、高效的原则,整合相关部门污染防治和生态保护执法职责,相对集中行政处罚权,组建生态环境保护综合执法队伍,按照编随事走、人随编走的原则,相关行业管理部门污染防治和生态保护执法人员同步划转至生态环境保护综合执法队伍。相关行业管理部门划转生态环境保护领域执法职能后,不再行使相关领域原有执法权,不再保留生态环境保护执法队伍。

执法权整合不影响相关部门行业管理的完整性。综合执法队伍的定位是执法办案,职责整合范围仅限于行政处罚权,以及检查权和强制权,不排斥行业监管主体责任,相关部门仍需在源头和过程中承担日常监管责任。在工作关系上,相关行业管理部门与综合执法队伍属于业务指导关系,对于划转的执法事项,国家或省级相关行业管理部门通过制定相关业务政策、法规、标准和技术规范等措施进行业务指导。在组织架构上,可以依托环委会或者联席会议机制,协调加强对综合生态环境保护执法的有关业务指导。相关行业管理部门履行生态环境保护“一岗双责”,在日常监管中发现生态环境保护违法行为的,可参照行政执法与刑事司法衔接机制模式,依法移交综合执法队伍查处。

解读3:加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍之间的执法协同

执法协同,主要是指执法队伍之间对于特别问题的职能协调、工作衔接和联合行动机制,用以协调在行使生态环境执法职责时可能发生的冲突。主要从两个方面来理解。

一方面,即使职责再整合、再集成,往往还是会出现职责交叉,而且此次改革后,仍然有部分生态环境保护执法职责需要农业、交通等部门执行,例如“渔业船舶污染防治”的执法权,这就需要加强各综合执法队伍间的执法协同。

另一方面,各综合执法队伍之间“隔行如隔山”,互相不了解、不清楚对方职责所在。对于同一违法主体的违法行为,因执法依据不同、方式不同,各支执法队伍的执法难度和效果也大相径庭。例如,在建筑施工噪声执法中,生态环境执法队伍依据噪声污染的有关规定,执法手段较为单一,处罚力度较弱。但是,对于住建部门来说,因掌握着违法主体建筑施工许可证这一命门,其执法的力度和效果更好。对于生产性企业来讲,生态环境部门因为对上市、信贷有着一票否决权,往往比其他部门执法更有力量。为降低执法成本、形成执法合力、确保执法效果,也需要加强各综合执法队伍间的执法协同。

由此可见,加强各综合执法队伍之间的执法协同,取长补短,将是生态环境保护执法队伍履职尽责的重要补充。《指导意见》特别指出,加强生态环境保护综合执法队伍与其他综合执法队伍的协同,特别是在专业技术要求适宜、执法频率高、与群众生产生活密切相关的领域,鼓励各地结合实际,积极探索实行跨领域跨部门综合执法。

农村网  责任编辑:农村网
 

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